7. Grondbeleid
Grondbeleid
Inleiding
Het gemeentelijke grondbeleid is ondersteunend aan de beleidsdoelstellingen die de gemeente Assen heeft voor onder meer woningbouw, werken, infrastructuur en het realiseren van maatschappelijke voorzieningen. Hoofddoelstelling van het grondbeleid is het realiseren van de ruimtelijke opgaven die Assen zichzelf stelt. De Regiovisie Groningen-Assen, de Structuurvisie+, de Masterstudie FlorijnAs, de visie op de binnenstad, het structuurplan Stadsrandzone, Strategienota Ruimte 2016 en de duurzaamheidsvisie geven een beeld van de ambities voor toekomstige ontwikkeling van Assen. De invulling van deze ambities staat nader beschreven bij de programma’s Wonen in Assen, Werken in Assen en Aantrekkelijk Assen.
Jaarrekening
Alle grondexploitaties worden jaarlijks herzien en bij de begroting aan de gemeenteraad voorgelegd. Deze herziening vindt plaats op basis van actuele (beleidsmatige) uitgangspunten. Deze uitgangspunten zijn onder andere het gemeentelijk grondbeleid, de programmering voor wonen en werken, de vastgestelde uitgifteprijzen en de parameters voor rente, inflatie en onvoorzien. Bij de jaarafsluiting worden, op basis van de door de raad vastgestelde uitgangspunten, alle grondexploitaties administratief herzien om aansluiting te krijgen met de feitelijke realisatie van het afgelopen jaar.
Grondbeleid
De huidige tijd vraagt om een meer gefaseerde en marktgerichte gebiedsontwikkeling. Naast actief grondbeleid wordt ook faciliterend grondbeleid nadrukkelijk overwogen. In het collegeprogramma zijn bijvoorbeeld voor Kloosterveen, werklandschap Assen-Zuid en het Havenkwartier gewijzigde ontwikkelstrategieën voorgesteld. Recentelijk is ons grondbeleid herijkt met de Strategienota Ruimte 2016. Een juiste keuze voor ons grondbeleid verschilt per situatie en is mede afhankelijk van de financiële armslag van het grondbedrijf. Onderstaande tabel geeft een overzicht van het gehanteerde grondbeleid per exploitatie.
Overzicht van het gehanteerde grondbeleid per exploitatie |
|
|
Exploitatie |
Gemeentelijk grondbeleid |
|
Veemarktterrein |
Actieve grondverwerving, uitvoering en gronduitgifte op basis van een ontwikkelovereenkomst met derden. In de begroting is dit complex opgenomen met het vastgestelde bestemmingsplan uit 2006 als uitgangspunt. In het collegeprogramma is gekozen voor een alternatieve ontwikkeling met behoud van een evenementenplein. Dit alternatief is opgenomen in het meerjarenperspectief. Ontwikkeling van het Veemarktterrein conform het collegeprogramma vergt nog besluitvorming door de gemeenteraad. |
|
Gasfabriek Witterstraat |
Actief grondbeleid. |
|
De Haar / TRZ |
Actieve grondverwerving, faciliterend grondbeleid bij concrete plannen van derden. Dit betreft geen bouwgrond in exploitatie (BIE), maar hier spelen wel initiatieven door derden. Planuitvoering vergt nog besluitvorming door de gemeenteraad. |
|
Prinses Irenestraat / Wanderlocatie |
Actief grondbeleid. |
|
Citadel / Rolderstraat |
Actieve grondverwerving, uitvoering en gronduitgifte op basis van een ontwikkelovereenkomst met derden. |
|
Havenkade |
Actief grondbeleid met betrekking tot gemeentelijke eigendommen, faciliterend grondbeleid bij eigendommen van ontwikkelende partijen. Dit betreft geen bouwgrond in exploitatie (BIE). Een ontwikkelvariant is wel opgenomen in het meerjarenperspectief. Planuitvoering vergt nog besluitvorming door gemeenteraad. |
|
Oostergoo / Schakelterrein |
Actief grondbeleid. |
|
Hoekbree |
Actief grondbeleid. |
|
Peelerpark |
Actief grondbeleid. |
|
Groene Dijk |
Actief grondbeleid. |
|
Messchenveld 1A |
Actief grondbeleid. |
|
Werklandschap Assen-Zuid |
Actief grondbeleid. De ontwikkelstrategie legt focus op gronden gelegen ten westen van Graswijk (zie raadsbrief van 17 juli 2013). |
|
Kloosterveen 2012 |
Actief grondbeleid. Dit complex bevat de buitenring Kloosterveste (voorheen Kloosterveen 1) en Kloosterbos (voorheen Kloosterveen 2). |
|
Kloosterveen 2 |
Actief grondbeleid met betrekking tot gemeentelijke eigendommen, faciliterend grondbeleid bij eigendommen van ontwikkelende derden. Voor dit gebied zal een structuurvisie worden opgesteld in combinatie met Kloosterveen 3 (zie raadsbrief 1 oktober 2015). |
|
Kloosterveen 3 |
Actief grondbeleid met betrekking tot gemeentelijke eigendommen, faciliterend grondbeleid bij eigendommen van ontwikkelende derden. Betreft geen bouwgrond in exploitatie (BIE), complex is opgenomen in het meerjarenperspectief. Planuitvoering vergt nog besluitvorming door gemeenteraad. |
In deze collegeperiode is afscheid genomen van het automatisme van actief grondbeleid. Minder actief grondbeleid zorgt voor een beperkter investeringsniveau en een kleiner risicoprofiel, maar ook voor een beperktere regie en zeggenschap bij de realisatie van gebiedsontwikkelingen. Bij faciliterend grondbeleid wordt de gemeentelijke sturing op de kaveluitgifte en de woningtypologie minder direct. Tevens vergt het kostenverhaal op derden en verevening tussen financieel voordelige en nadelige ontwikkelingen extra aandacht en expertise.
Programmering
Op 24 november 2016 heeft de gemeenteraad de Strategienota Ruimte 2016 vastgesteld. De nota hanteert bewust een korte horizon (10 jaar), omdat recente onderzoeken laten zien dat behoeften vaak sterk fluctueren. We zijn wettelijk verplicht onze ruimtelijke keuzes te baseren op de actuele regionale behoefte. Daartoe is voor de toekomstige vraag naar ruimte een aantal scenario’s doorgerekend. Basis voor de scenario’s zijn de vier lange termijn scenario’s van het centraal planbureau en een drietal bevolkingsscenario’s. Het Transatlantic Market (TM) of Strong Europe (SE) scenario wordt als het meest waarschijnlijk beschouwd. De ruimtevraag is onderbouwd met een woningmarktonderzoek door KAW en een economische behoefteraming door Louter en Grontmij. Voor de periode 2015-2025 komt de strategienota tot een woningbouw behoeft van 340 woningen per jaar, die daarna daalt naar 230 woningen per jaar voor de periode 2025-2035. Voor de gemengde bedrijventerreinen komt in het meest realistische scenario de behoefte uit op 2,25 hectare voor de periode 2015-2035.
Looptijden
Het besluit begroting en verantwoording (BBV) hanteert een richttermijn van 10 jaar voor de maximale looptijd, die voortschrijdend moet worden bezien en waar alleen gemotiveerd van kan worden afgeweken. Voor de complexen werklandschap Assen-Zuid, Messchenveld 1a en Kloosterveen 2 is dit van toepassing. In de projectmatige verantwoording zijn de risico-beperkende beheersmaatregelen benoemd. De raad heeft op 10-11-2016 hiermee ingestemd conform de paragraaf grondbeleid uit de begroting 2017.
Grondprijzen
Bij de bepaling van uitgifteprijzen wordt in beginsel uitgegaan van de marktwaarde van bouwrijpe grond. Om beleidsmatige redenen wordt bij sociale woningbouw en maatschappelijke voorzieningen afgeweken van dit beginsel. Voor de wenselijke transparantie worden jaarlijks bij de begroting de uitgifteprijzen van de gemeente Assen openbaar gemaakt in de grondprijzenbrief.
Vastgoedwaarden, bouwkosten en daarmee ook grondwaarden veranderen als gevolg van de gewijzigde marktomstandigheden. Het is niet meer vanzelfsprekend om grondprijzen jaarlijks te indexeren. We zijn terughoudend bij het verhogen van grondprijzen en voorzichtig met het ‘inboeken’ van de opbrengsten ervan. In de grondexploitatie wordt niet uitgegaan van een stijging van kosten en opbrengsten (zie parameters). De uitgifteprijzen in de grondprijzenbrief 2017 hebben we niet verhoogd.
Parameters rente, inflatie en onvoorzien
Het gemeentelijk grondbedrijf wordt gefinancierd vanuit de algemene dienst en er wordt geen gebruik gemaakt van projectfinanciering. Aan de bedrijfsgrond in exploitatie (BIE) wordt daarom de daadwerkelijk betaalde rente over het vreemd vermogen toegerekend en er wordt geen rente toegerekend aan het eigen vermogen. De rekenrente komt daarmee op 1,5%. Dit is conform het voorschrift van het Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten (BBV).
De disconteringsvoet binnen het grondbedrijf is gelijk gesteld aan het maximale meerjarig streefpercentage van de Europese Centrale Bank voor de inflatie binnen de Eurozone, momenteel (maximaal) 2%. Dit is conform het voorschrift van het Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten (BBV).
Het is voor de hand liggend om bij de indexatie (prijsstijging) van kosten en opbrengsten eveneens aan te sluiten bij het meerjarig streefpercentage voor de inflatie binnen de Eurozone. De Europese Centrale Bank streeft immers naar een stijging van het algemene prijspeil dicht tegen de 2%. Deze stijging beïnvloed onze uitgifteprijzen maar ook de kosten voor nieuwe infrastructuur. Vanuit het voorzichtigheidprincipe wordt binnen het grondbedrijf een indexeringspercentage van 0% aangehouden.
In een grondexploitatie wordt over de nog te maken kosten gerekend met een percentage onvoorzien van 10%. Over de nog te realiseren grondopbrengsten wordt 5% onvoorzien aangehouden indien de kavels daadwerkelijk zijn gerealiseerd. Bij onzekerheid over de definitieve verkaveling en/of het bouwprogramma wordt dit laatste genoemde percentage verhoogd naar 10%. Als gevolg van projectspecifieke risico’s kan in een grondexploitatie een ander percentage onvoorzien worden gehanteerd. In dergelijke gevallen zal dit expliciet kenbaar worden gemaakt.
Vennootschapsbelasting
Gemeenten en dus ook het gemeentelijk grondbedrijf hebben per 1 januari 2016 ook te maken met de vennootschapsbelasting. In 2016 is door EY onderzoek gedaan naar de fiscale positie van het grondbedrijf. De conclusie van EY is dat het gemeentelijk grondbedrijf niet door de ondernemerspoort komt en daarmee niet vennootschapsbelastingplichtig is.
Projectmatige verantwoording
Onderstaande tabel geeft een overzicht van de voortgang per vastgestelde grondexploitatie.
Overzicht van de voortgang per vastgestelde grondexploitatie |
|
|
Exploitatie |
Realisatie 2016 |
|
Veemarktterrein |
In 2016 is gewerkt aan de planuitwerking conform het collegeprogramma. Dit betreft een nieuw Veemarktplein en een beperkte grondexploitatie met alleen woningbouw op het noordelijke deel. De hoofdlijn van de plannen is afgelopen zomer informeel aan de gemeenteraad gepresenteerd. |
|
Gasfabriek Witterstraat |
Door middel van een loting zijn alle kavels in reservering gekomen bij gegadigden. In december zijn de eerste kavels in optie uitgegeven. |
|
Prinses Irenestraat/Wanderlocatie |
De laatste woningen in dit gebied zijn het afgelopen jaar in ontwikkeling gebracht. |
|
Citadel/Rolderstraat |
Dit complex is nagenoeg gereed. |
|
Oostergoo/Schakelterrein |
Dit complex is nagenoeg gereed. De kavels langs De Wouden dienen nog tot ontwikkeling te worden gebracht. |
|
Hoekbree |
In 2016 zijn alle kavels gelegen in de tweede fase in reservering gekomen bij gegadigden. |
|
Peelerpark |
Dit bedrijventerrein is woonrijp. In 2016 hebben geen verkopen plaatsgevonden |
|
Groene Dijk |
Dit bedrijventerrein is bouwrijp. De pionierskorting van € 10.000 exclusief btw voor de woon-werk kavels is ook in 2016 aangeboden. Desondanks heeft dit nog niet geleid tot verkopen van woon-werk kavels op Groene Dijk. |
|
Messchenveld 1A |
In 2016 is een bedrijfskavel aan Spanjelaan verkocht. Beheersmaatregel conform BBV Door de aanpassing van uitgifteprognose aan de Strategienota Ruimte 2016 is de looptijd van deze grondexploitatie opgelopen tot 25 jaar. Dit bedrijventerrein is nagenoeg volledig woonrijp gemaakt. Het verkooprisico bestaat derhalve uit het verkooptempo van de beschikbare bouwkavels. De post onvoorzien kan worden aangemerkt als een beheersmaatregel voor het uitblijven van de opbrengsten na 10 jaar. Uiteraard zijn dan (beperkte) investeringen in de eventuele aanpassing van uitritten, nutsvoorzieningen (maatwerk) ook niet nodig. |
|
Werklandschap Assen-Zuid |
In 2016 hebben onderhandelingen plaatsgevonden met een mogelijke eerste kandidaat voor dit bedrijventerrein. Dit heeft nog niet geleid tot verkoop. Beheersmaatregel conform BBV Met de aanpassing van uitgifteprognose aan de Strategienota Ruimte 2016 dreigde de looptijd van deze grondexploitatie de richtlijn van tien jaar volgens het BBV aanzienlijk te overschrijden. In de raadsbrief van 17 juli 2013 is de focus gelegd op de gronden gelegen ten westen van Graswijk. Er is gekozen voor een exploitatiegebied van 17 hectare, passend bij de geprognosticeerde marktvraag voor 10 jaar. Voor de daarbuiten gelegen gronden worden voorlopig geen grondopbrengsten, maar ook geen investeringen in het bouw- en woonrijp maken voorzien. De voorgestelde beheersmaatregel is een beperking van het exploitatiegebied en daarmee van de looptijd. De reeds aangekochte gronden kunnen na tien jaar worden verkocht tegen de agrarische waarde, indien er dan geen marktvraag meer bestaat naar bedrijfskavels. Het daadwerkelijk te exploiteren gebied wordt jaarlijks op basis van de gerealiseerde uitgifte voortschrijdend bezien. |
|
Kloosterveen 2012 |
Deze grondexploitatie bestaat uit Kloosterbos (voorheen deelgebied van Kloosterveen 2) en de buitenring Kloosterveste (voorheen deelgebied Kloosterveen 1). De buitering is in 2016 volledig bouwrijp gemaakt. In de buitenring Kloosterveste zijn 27 kavels uitgegeven en in Kloosterbos betreft het zeven stuks. |
|
Kloosterveen 2 |
Na het afsluiten van Kloosterhout en het opnemen van Kloosterbos in het bestemmingsplan Kloosterveen 2012, bestaat dit complex volledig uit gronden die nog tot ontwikkeling worden gebracht. Met de raadsbrief van 1 oktober 2015 hebben we een aanpassing van de ontwikkelwijze aangekondigd. Om daarbij het publieke kostenverhaal te borgen zijn een structuurvisie en een exploitatieplan wenselijk. Beheersmaatregel conform BBV De grondexploitatie heeft een looptijd van 12 jaar en wijkt, in beperkte mate, af van de richttermijn uit het BBV (= 10 jaar). Als beheersmaatregel is vastgesteld dat indien blijkt dat er na 10 jaar geen markt meer is voor nieuwe woningen ook wordt afgezien van investeringen in het bouw- en woonrijp maken van de betreffende kavels. Daarnaast kan de post onvoorzien worden aangemerkt als een beheersmaatregel voor de geprognotiseerde opbrengsten na 10 jaar. |
Programma FlorijnAs
In het programma FlorijnAs vormt infrastructuur de primaire doelstelling. De infrastructuur vormt echter wel een drager voor de duurzame (her)ontwikkeling van aanpalende gebieden. Dit betreft bijvoorbeeld de hoofdontsluiting in Assen-Zuid en de aanleg van de Stadsboulevard, autobrug Industrieweg en aanpassing het Kanaal (Blauwe As).
Financieel beleid
Het uitgangspunt van het financiële beleid is dat de grondbedrijf activiteiten financieel zelfstandig zijn. Dit betekent dat het proces van stedelijke ontwikkeling dat hier voor nodig is, niet leidt tot een beslag op de algemene middelen van de gemeente. Dat vraagt om een financieel gezond bedrijf (samenspel van grondexploitaties en reserves) waarbinnen grote schommelingen in het eigen vermogen kunnen worden opgevangen. De financiële grondslagen van het grondbedrijf zijn door de raad vastgesteld en gebaseerd op het Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten (BBV). In de financiële grondslagen zijn onder meer de waarderingsgrondslagen van de activa (bezittingen) vastgelegd. Tevens is in het BBV bepaald dat verliezen worden genomen zodra die bekend zijn en winsten worden verwerkt op het moment van realisatie.
De wijzigingen van de BBV met ingang van 2016 zijn verwerkt in deze jaarrekening.
Afsluiten grondexploitatie
De exploitatie Het Palet is afgesloten aangezien volgens de gewijzigde BBV geen sprake meer is van bouwgrond in exploitatie.
Financieel resultaat
De opbrengsten uit grondverkoop bedragen € 2,5 miljoen. In de jaarrekening heeft dit echter geen direct effect op het resultaat aangezien de productiekosten (bouw- en woonrijp maken en planontwikkeling) en verkoopopbrengsten per saldo worden geactiveerd.
Op het complex Oostergoo / Schakelterrein heeft een tussentijdse winstneming plaats gevonden van € 0,5 miljoen. De voorziening correctie voorraadwaarde is verlaagd als gevolg van verlaging van de rente conform de BBV. Dit werkt door in de planjaren. Deze verlaging betekent een voordeel in het rekeningresultaat.
Er is een extra voorziening getroffen voor correctie voorraadwaarde van de Havenkade. In afwijking van de financiële grondslagen is de voorraadwaarde € 1,7 miljoen lager gewaardeerd dan de Woz-waarde aangezien een aantal panden minder courant zijn en er sprake is van tijdelijke huurcontracten en leegstand.
Verder is sprake van een nadeel als gevolg van de verplichte beperking van de looptijd voor het werklandschap Assen-Zuid. Afsluiten van Het Palet geeft enerzijds een negatief resultaat, maar hier staat anderzijds vrijval van de voorziening en weerstandsreserve tegenover, waardoor dit per saldo geen resultaateffect heeft.
Het jaarresultaat voor bestemming bedraagt € 1,2 miljoen voordelig. Met de vaststelling van de jaarrekening wordt het resultaat overeenkomstig de financiële grondslagen verrekend met de betreffende bestemmingsreserves binnen het grondbedrijf. Aangezien van de weerstandsreserve € 2,1 miljoen vrijvalt (zie hierna), bedraagt de toevoeging aan de algemene reserve van het grondbedrijf per saldo € 3,3 miljoen.
Bovenstaande wordt geconsolideerd op het beleidsproduct bouwgrondexploitatie, conform de voorschriften in de BBV. Als gevolg van de verrekening met de grondbedrijf reserves is geen sprake van effect op het rekeningresultaat van de algemene dienst.
Balanspositie
De totale boekwaarde van de grondexploitaties en strategische gronden bedraagt € 149 miljoen, waarvoor overeenkomstig de BBV voorschriften een voorziening (correctie voorraadwaarde) is getroffen van € 103 miljoen. Na correctie bedraagt de voorraadwaarde (= de huidige marktwaarde van de gronden en het vastgoed binnen het grondbedrijf) € 46 miljoen. De voorraadwaarde is in 2016 per saldo gelijk gebleven.
De rekening-courant schuld aan de algemene dienst is gedaald met € 0,7 miljoen en bedraagt € 18,8 miljoen.
De weerstandsreserve is afgenomen met € 2,1 miljoen naar € 11,1 miljoen. Deze afname is met name het gevolg van het beperken van de looptijd van bedrijventerrein Assen-Zuid. De omvang van de weerstandsreserve is bepaald volgens de Iflo-methode (Inspectie financiën lagere overheden) zoals vastgelegd in de Kadernota weerstandsvermogen en risicomanagement.
De algemene reserve grondbedrijf bedraagt € 17 miljoen en is met € 3 miljoen toegenomen ten opzichte van vorig jaar (€ 1,2 miljoen resultaat voor bestemming en € 2,1 miljoen vrijval weerstandsreserve).
Meerjarenprognose
Op basis van de actuele grondexploitaties bedraagt het verwachte nog te realiseren resultaat nominaal € 47 miljoen nadelig en € 40 miljoen nadelig op basis van contante waarde. Voor de exploitaties met een negatief resultaat is een voorziening getroffen op basis van contante waarde.
De nog te realiseren kosten bedragen nominaal € 41 miljoen, de nog te realiseren opbrengsten € 74 miljoen nominaal.
Bij het opstellen van de begroting 2018 zal de Meerjarenprognose worden geactualiseerd. Daarin worden naast de uitkomsten van de jaarrekening ook de effecten van nieuwe prognoses en herziene grondexploitaties verwerkt. Ook zullen verschillende scenario’s voor verdere gebiedsontwikkelingen worden opgenomen.
Het geactualiseerde Meerjaren Perspectief Grondexploitaties (MPG) zal betrokken worden bij de volgende begroting zoals bij de Strategische Afwegingsnotitie Grondbedrijf 2011 werd afgesproken met de gemeenteraad.