8. Algemeen financieel beleid
- Samenvatting
- Wat willen we bereiken
- Wat hebben we gedaan en wat is het resultaat
- Wat heeft het gekost
Samenvatting
Er hebben zich in 2016 geen opvallende wijzigingen in de financiële positie voorgedaan. Die blijft gezond. De exploitatie over 2016 is met een positief resultaat afgesloten. Door de aantrekkende economie zijn de financiële vooruitzichten verbeterd.
Er is in 2016 ook financieel gezien verder uitvoering gegeven aan de ambities uit het collegeprogramma ‘mijn Assen’ en er is ruimte gemaakt om een aantal belangrijke knelpunten in het beleid en de bedrijfsvoering op te lossen. De financiële kaders voor de
realisatie van de ambities uit de mid term review zijn vastgesteld. Ondertussen is uitvoering gegeven aan de resterende bezuinigingen.
Financiële risico’s zijn gemonitord en in control gebracht. Het weerstandsvermogen is, mede door de verkoop van de Enexis-aandelen, versterkt en voldoet aan de veiligheidsnorm. De reservepositie was en blijft robuust. Het eigen vermogen is verstrekt en de samenstelling van de gemeentelijke leningenportefeuille is verder verbeterd. De intergemeentelijke samenwerking op het terrein van de heffing en inning van belastingen heeft in 2016 vervolg gekregen.
Eind 2016 is het ‘Verbeterplan Financieel Beheer’ vastgesteld. De ‘Nota reserves en voorzieningen’ was daarvan het eerste tastbare bestuurlijke resultaat. De nota ‘Waardering en afschrijvingsbeleid’ en de ‘Financiële verordening’ zijn geactualiseerd. Er is een begin gemaakt met de uitvoering van noodzakelijke verbeteracties in het financieel en administratief beheer. De raad heeft het initiatief genomen om haar kaderstellende en controlerende rol te verbeteren.
De gevolgen van de stelselwijzigingen van het nieuwe Besluit Begroting en Verantwoording en de invoering van vennootschapsbelasting voor overheidsondernemingen zijn in kaart gebracht en uitgewerkt.
Wat willen we bereiken
Algemeen financieel beleid
Financieel gezond en in evenwicht
We zorgen dat onze financiële positie gezond blijft, de gemeentelijke begroting duurzaam in evenwicht is en het gemeentelijk weerstandsvermogen op voldoende niveau is om met de beleidsuitvoering samenhangende financiële risico’s op te kunnen vangen.
We besteden de beschikbare middelen zorgvuldig, efficiënt, transparant en resultaatgericht. De besteding van de gemeentelijke middelen is rechtmatig.
We zetten in op haalbare en betaalbare ambities.
Reservepositie
De omvang van onze reserves is afgestemd op het doel waarvoor ze zijn ingesteld. De gemeentelijke bestemmingsreserves en het gemeentelijk weerstandsvermogen blijven op peil.
Betere sturing en verantwoording
Een compactere en begrijpelijker presentatie van de Programmabegroting, Voor- en Najaarsnota en het Jaarverslag vergroot de sturingsmogelijkheden van de raad. Het gaat daarbij om het beleid, de besteding van de middelen en de daarmee te bereiken maatschappelijke effecten.
Onvoorzien/incidenteel
Onvoorzien
Om ervoor te zorgen dat er financiële ruimte beschikbaar is voor dekking van lasten van niet in de begroting voorziene ontwikkelingen, bevat de programma- begroting een budget voor ‘onvoorziene uitgaven’.
Vennootschapsbelasting
Activiteiten die de gemeente als ondernemer verricht vallen vanaf 2016 in principe onder de heffing van de vennootschapsbelasting. Indien met de uitvoering van die activiteiten (fiscale) winst wordt behaald, is daarover vennootschapsbelasting verschuldigd.
Het maken van winst is in Assen geen op zichzelf staand beleidsdoel. Het maakt geen onderdeel uit van de maatschappelijke effecten die we met ons beleid willen bereiken. Het is, als daar onverhoopt wel sprake van zou zijn, slechts een bijkomend effect van het beleid.
Om die reden is er in principe dan ook niet of slechts marginaal sprake van belastingdruk uit hoofde van de vennootschapsbelasting.
Financiering/Belegging
We financieren de gemeentelijke uitgaven efficiënt en risicomijdend. Wij doen dat binnen de wettelijke kaders en met inachtneming van het eigen ‘treasurystatuut´
Gemeentefonds
De uitkering uit het Gemeentefonds is algemeen dekkingsmiddel en bestemd voor gemeentebrede kostendekking.
Overige algemene middelen
We besteden de beschikbare (overige) algemene middelen zorgvuldig, efficiënt, transparant en resultaatgericht. De middelen zijn beschikbaar voor het dekken van kosten van de gemeente voor brede beleidsuitvoering.
Wat hebben we gedaan en wat is het resultaat
Algemeen financieel beleid
Financieel gezond en in evenwicht
Overallbeeld
Er hebben zich geen opvallende wijzigingen voorgedaan in de financiële positie. Die blijft gezond. De exploitatie over 2016 is mede dankzij de verkoop van een deel van het aandelenbezit afgesloten met een positief resultaat van € 16,4 miljoen voor bestemming.
De eindtotalen van de inkomsten en uitgaven bedroegen respectievelijk € 367,7 en € 351,2 miljoen. Er dient in totaal € 3 miljoen aan niet bestede budgetruimte via de ‘reserve jaarovergang’ voor verdere beleidsuitvoering naar 2017 te worden overgeheveld. Besluitvorming hierover is onderdeel van de resultaatbestemming 2016.
Uitvoering collegeprogramma ‘mijn Assen’
Voor uitvoering van het collegeprogramma was € 1,5 miljoen aan ruimte beschikbaar. Aanvullend daarop zijn bij de vaststelling van de begroting 2016 extra middelen vrijgemaakt voor het verbeteren van kleedaccommodaties van sportverenigingen, de exploitatie van sporthal Quintus en de organisatie van de Maya tentoonstelling. Het ging hierbij in totaal om € 0,5 miljoen.
Oplossen beleidsknelpunten
Verder bleek het, mede dankzij van de aantrekkende economie, mogelijk om € 1,6 miljoen ruimte vrij te maken voor het oplossen van knelpunten in het beleid en de bedrijfsvoering. Daartoe is bij de Voorjaarsnota besloten. Het betrof onder meer de invoering van zaakgericht werken, de aanleg van de geluidswal Baggelhuizen, de proloog Mijn Buurt Assen, de tweede tranche zonneleningen en de organisatiekosten van het TT-festival.
Kaderstelling mid term review
De raad heeft in 2016 de financiële kaders vastgesteld voor de realisatie van de ambities uit de mid term review (MTR). De omvang van de daarvoor in te zetten middelen is bepaald op € 15,6 miljoen. Dekkingsbronnen zijn Rep-gelden (€ 6,0 miljoen), inzet van eigen reserves ( € 5,6 miljoen) en cofinanciering door derden (€ 1,9 miljoen). Afgesproken is dat beschikbaarstelling van uitvoeringsbudgetten plaats vindt op basis van separate raadsvoorstellen.Uitvoering bezuinigingenDe in 2016 op de producten en de bedrijfsvoering rustende bezuinigingsopgave bedroeg € 4,9 miljoen. Tussentijdse beoordeling heeft op onderdelen geresulteerd in het deels en/of geheel schrappen van de bezuinigingen op het beheer en onderhoud van de openbare ruimte, op de gemeentelijke huisvesting en op de bedrijfsvoering. Verder heeft de raad bij amendement besloten af te zien van de oorspronkelijk voor deze bestuursperiode afgesproken boventrendmatige verhogingen van de onroerende zaakbelastingen.
Kaders sociaal domein
De uitvoering van het beleid in het sociaal domein is in 2016 binnen de afgesproken financiële kaders, dus budgettair neutraal, verlopen.
In totaal was in 2016 voor de uitvoering van de taken in het sociaal domein € 86,6 miljoen vanuit het gemeentefonds beschikbaar. De niet voor beleidsuitvoering en verstrekking van voorzieningen benodigde middelen zijn bij het opmaken van de eindbalans over 2016 aan de reserve sociaal domein toegevoegd. Die toevoeging bedroeg in totaal € 10,6 miljoen. Hiervan had € 6,2 miljoen betrekking op de afwikkeling van het jaar 2015.
Mede daardoor overschreed de reserve de vastgestelde limiet eind 2016 met € 5,4 miljoen. De limiet is door de raad bepaald op 10% van de toegekende rijksmiddelen. Deze bedroeg in 2016 € 6,9 miljoen.
Grondexploitatie en FlorijnAs
De gemeentelijke grondexploitatie en de lopende projecten, waaronder de FlorijnAs-projecten, bleven in 2016 financieel in control.
De gemeentelijke grondexploitatie is afgesloten met een positief resultaat van € 1,2 miljoen. Bij het actualiseren van de grondexploitaties en het opmaken van de financiële eindbalans over 2016 diende rekening te worden gehouden met: Stelselwijzigingen ten gevolge van in 2016 van kracht geworden aanpassingen van het Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten (BBV), en de gevolgen van de invoering van vennootschapsbelasting.
In de paragraaf Grondbeleid zijn de met de grondexploitatie behaalde resultaten toegelicht.
De raad is in 2016 via periodieke rapportages over voortgang, financiële stand en risico’s van de FlorijnAs geïnformeerd. De laatste rapportage over 2016 was begin 2017 aan de orde. In 2016 is van het Rijk in totaal € 22,8 miljoen aan Regiospecifiek pakket Zuiderzeelijn (RSP)-gelden voor kostendekking van de projecten ontvangen.
Besluit Begroting en Verantwoording (BBV)
In 2016 zijn nieuwe begrotings-en verantwoordingsvoorschriften gepresenteerd. Die hebben stelselwijzigingen tot gevolg. Het gaat om aanpassingen in het rentestelsel, invoering van verplichte taakvelden en beleidsindicatoren, standaardisatie van de overhead en het verplicht activeren van investeringen met maatschappelijk nut.
De stelselwijzigingen krijgen direct in de begroting 2017 hun beslag. Hierdoor diende in 2016 veel tijd en inzet te worden besteed aan uitwerking, implementatie en inventarisatie van de financiële gevolgen.
Reservepositie
Stand en inzet
De gemeentelijk reservepositie was en is solide. Er is in 2016 binnen de doelstelling van de betrokken reserves, gericht gebruik gemaakt van de daarin belegde middelen om de uitvoering van het beleid te faciliteren.
Naar aanleiding van de controlebevindingen van de accountant bij de jaarrekening 2015 diende binnen het totaal van de bestemmingsreserves en voorzieningen een aantal omzettingen te worden doorgevoerd. Deze zijn met de vaststelling van de jaarrekening 2015 in september 2016 door de raad bekrachtigd.
Met de verkoop van een deel (34%) van de Enexis aandelen is een deel van de stille reserves dat in de gemeentelijke financiële huishouding ligt opgesloten te gelde gemaakt. Hierdoor zijn algemene reserve en het eigen vermogen versterkt.
Rechtmatigheid
In de uitvoering van het beleid en de daarbij aan de orde zijnde inzet van reserves, is in 2016 rekening gehouden met de aangescherpte rechtmatigheidseisen. Ook is rekening gehouden met de opvattingen van de accountant over de kaderstellende en controlerende rol van de raad in relatie daarmee.
Vaststelling van de Nota reserves en voorzieningen en aankondiging van een integrale doorlichting van de reservepositie zijn daar de tastbare resultaten van. Besloten is de doorlichting in 2017 te laten plaatsvinden.
Betere sturing en verantwoording
Kaderstellen en controleren
De raad heeft in 2016 op advies van de accountantscommissie het initiatief genomen en voorstellen gedaan om haar kader stellende en controlerende rol te verbeteren. Herinrichting van de planning- en controlcyclus en vaststelling van een aantal op de inrichting en werking van de financiële huishouding betrekking hebbende kader stellende beleidsnota’s zijn daarin de hoofdpunten. De besluitvorming hierover is in maart 2017 door de raad afgerond.
Verbeterplan Financieel Beheer
Het in 2016 doorlopen jaarrekenings-en verantwoordingsproces 2015 en de controlebevindingen van de accountant hebben duidelijk gemaakt dat verbeteringen noodzakelijk zijn in de kwaliteit en de toepassing van financieel administratieve spelregels en administratieve systemen. Dit om aan de aangescherpte wet- en regelgeving en de rechtsmatigheidseisen te kunnen voldoen.
In verband daarmee heeft de raad eind 2016 het ‘Verbeterplan Financieel Beheer’ vastgesteld. Die geeft aan waar zich de belangrijkste knelpunten bevinden en hoe die de komende jaren worden aangepakt. De raad heeft in november 2016 extra middelen voor de uitvoering en de extra inzet daarvoor beschikbaar gesteld.
Onvoorzien/incidenteel
Onvoorzien
Het budget voor onvoorziene en incidentele uitgaven bedroeg in 2016 € 1,7 miljoen. Hiervan was eind 2016 nog € 296.000 over.
Het budget is onder andere ingezet voor dekking van het verlies aan inkomsten als gevolg van het niet doorgaan van de boventrendmatige verhoging van de Onroerendezaakbelasting.
Daarnaast is bij de Voorjaarsnota € 1,1 miljoen uitgetrokken voor dekking van de kosten van verbetermaatregelen in het beleid en de bedrijfsvoering.
Verder is € 25.000 ingezet voor invoering van kentekenregistratie aan de Brink en eveneens € 25.000 voor de evaluatie van het accommodatiebeheer wijkcentra.
Belastingheffing
De heffing en invordering van de algemene belastingen is volgens plan verlopen. De tarieven van de onroerende zaak- en de toeristenbelasting zijn overeenkomstig de besluiten van de raad aangepast.
De raad heeft in 2016 besloten definitief af te zien van het doorvoeren van de voor deze bestuursperiode voorziene boventrendmatige verhoging van de onroerende zaakbelastingen, hetgeen een gemis van extra inkomsten van € 240.000 betekende.
De paragraaf lokale heffingen van het jaarverslag bevat nadere informatie over de in 2016 met het beleid gerealiseerde opbrengsten.
In de uitvoering van het beleid is in 2016 al rekening gehouden met bevindingen en aanbevelingen van de accountant naar aanleiding van de controle van de jaarrekening 2015. Die aanbevelingen zijn tevens input voor het ´Verbeterplan Financieel beheer´ en het daarvan af te leiden uitvoeringsplan.
In verband met de invoering van het nieuwe Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten (BBV) zijn de juistheid en volledigheid van de opbouw en samenstelling van de grondslagen van de gemeentelijke heffingen onderzocht. De in 2016 beschikbare resultaten zijn vanaf 2017 in de tarieven verwerkt.
De samenwerking met de gemeenten Tynaarlo en Aa en Hunze op het terrein van de belastingheffing en inning is voortgezet. De regie op dit proces en op het afstemmen en stroomlijnen van de onderliggende processen is in 2016 verstrekt.
Vennootschapsbelasting
De wet- en regelgeving voor de vennootschapsbelasting is vanaf 2016 ook voor gemeenten van toepassing. Assen heeft zich in 2016 zo goed mogelijk op deze nieuwe fiscale verplichtingen voorbereid.
Primair doel in het kader van het jaarrekeningproces 2016 en de accountantscontrole was beantwoording van de vraag of Assen in 2016 al dan niet vennootschapsbelasting aan het Rijk diende af te dragen en zo ja, wat in dat geval bij benadering de omvang zou zijn.
Daartoe is een plan van aanpak opgesteld, zijn mogelijke ondernemersactiviteiten en de daaraan verbonden (fiscale) kosten en opbrengsten geïnventariseerd. Evenals bij andere gemeenten waren de grondexploitatie, het parkeren en het inzamelen van bedrijfsafval in dat verband de belangrijkste richtpunten.
In de jaarrekening 2016 is als resultaat een eerste voorlopige inschatting van mogelijk over 2016 af te dragen vennootschapsbelasting opgenomen.
Verder is gestart met het inventariseren van de aanpassingen die in de gemeentelijke administratie en de onderliggende processen noodzakelijk zijn om aan de aangifteplicht voor de vennootschapsbelasting te kunnen voldoen.
Financiering/Belegging
Financiering
De financierings- en liquiditeitspositie hebben zich in 2016 positief ontwikkeld. De rente op de geld- en kapitaalmarkt was in 2016 onverminderd laag.
De doorlichting van de schuldpositie en de herstructurering van de gemeentelijke leningenportefeuille zijn voortgezet. Dat heeft onder meer geresulteerd in het aangaan van twee laagrentende en langlopende vaste leningen met een totale waarde van € 45,0 miljoen. Beide leningen zijn ingezet voor consolidatie van vlottende schuld en voor her- en bij-financiering. De omvang van de vaste schuld nam in 2016 als gevolg van het gevoerde treasurybeleid toe tot € 200,0 miljoen.
De liquiditeitspositie heeft zich in 2016 eveneens positief ontwikkeld Dit werd grotendeels veroorzaakt door de versnelde uitbetaling van nog van het Rijk voor de FlorijnAs te ontvangen Regiospecifiek pakket Zuiderzeelijn (RSP)-gelden. Mede daardoor viel Assen in 2016 tijdelijk onder de termen van het zogenoemde schatkistbankieren.
Het eigen rentebeleid en het interne omslagmethodiek zijn in de 2016 herijkt. De stelselwijziging heeft in de begroting 2017 zijn beslag gekregen.
Beleggingen
In 2016 is besloten 34% van de aandelen van Enexis en van de Verkoop Vennootschap BV te verkopen. De transactie is afgerond en heeft geresulteerd in een opbrengst van € 9,2 miljoen.
Gelijktijdig is ook een deel van nog bij Enexis uitstaande aandeelhoudersleningen afgelost. Ook de nog uitstaande achtergestelde EDON-lening werd in 2016 afgelost.
Er is onderzoek gedaan naar de achtergronden en de financiële gevolgen van de correctie van de jaarcijfers 2013 van de Waterleiding Maatschappij Drenthe. Dit mede naar aanleiding van de door de raad van Assen aangenomen motie.
Verder heeft in 2016 in de raad besluitvorming plaatsgevonden over de toekomst en de financiële toekomstbestendigheid van Groningen Airport Eelde en de rol en betrokkenheid van Assen daarbij.
Gemeentefonds
Financiële verhouding/Gemeentefonds
Bestuurlijke ontwikkelingen
Mede door toedoen van een grote groep verontruste gemeenten was er volop discussie over en kritiek op de werking van de financiële verhouding tussen Rijk en gemeenten.
Daarop inspelend heeft het kabinet in 2016 met de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) en een aantal andere partijen afspraken gemaakt over het uitvoeren van onderzoek naar de toekomstbestendigheid van de bestaande financiële verhouding en de werking van verdeelsystematiek van het gemeentefonds daarbinnen. De samenhang tussen gemeentefonds en de omvang van gemeentelijk belastinggebied wordt daarin ook nader worden verkend.
Lopende herijking gemeentefonds
De meeste recente herijking van het gemeenfonds is in 2016 nog niet afgerond. Knelpunt was de verdeling van het cluster Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Stedelijke Vernieuwing (VHROSV).
Assen ontving in 2016 als nadeelgemeente in 2016 al wel de eerste tranche van de ‘tijdelijke cumulatieregeling nadeelgemeenten’. Deze bedroeg € 1,2 miljoen. Deze regeling is ingesteld om gemeenten, die zowel door de herijking als door de nieuwe verdeelmodellen in het sociaal domein forse schade ondervinden, tijdelijk tegemoet te komen. Voor Assen bedraagt die schade in de structurele situatie € 70 per inwoner.
Deze middelen zijn in 2016 tijdelijk als risicobuffer voor het opvangen van tegenvallers binnen de begroting gereserveerd. Omdat ze niet voor dat doel benodigd waren, zijn ze in lijn met de besluitvorming bij de begrotingsbehandeling 2017, vrijgevallen ten gunste van het rekeningresultaat.
Algemene Uitkering 2016
De algemene uitkering is in 2016 met inbegrip van de integratie-uitkering sociaal domein uitgekomen op € 161,7 miljoen. Daarnaast heeft het Rijk in 2016 via de algemene uitkering € 22,8 miljoen aan RSP-gelden aan Assen uitgekeerd. Die gelden zijn specifiek bestemd voor de FlorijnAs. Daarmee is in 2016 in totaal € 184,5 miljoen uit het gemeentefonds ontvangen.
De in de exploitatie 2016 verantwoorde algemene uitkering is gebaseerd op de maatregelen die in de periode mei 2015 - december 2016 door het Rijk zijn gepresenteerd.
Voor 2016 relevante thema’s, naast het sociaal domein, waren onder meer: de ontwikkeling van accressen (2016; 3,96%), de verdeling van het cluster VHROSV, het bestuursakkoord en de financiering van de kosten in verband met de verhoogde instroom van asielzoekers en statushouders, de financiële impuls voor voorschoolse voorziening voor peuters en voor armoedebestrijding onder kinderen en ouderen en de continuering van de zogenaamde schaalkorting.
De raad heeft bij de vaststelling van de begroting voor 2017 besloten de middelen die Assen in de periode 2016-2020 op grond van de ‘cumulatieregeling nadeelgemeenten’ ontvangt als algemeen dekkingsmiddel te bestemmen.
Integratie-uitkering sociaal domein
De integratie-uitkering sociaal domein, bestemd voor de bekostiging van de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo), de jeugdzorg en de participatie, bedroeg in 2016 in totaal € 86,6 miljoen. In 2015 bedroeg de uitkering € 90,1 miljoen. De teruggang is gevolg van de invoering van de objectieve verdeelmodellen en het daarvoor afgesproken tijdpad. Assen was en blijft nadeelgemeente.
Verdeelmodellen
Het kabinet heeft in 2016 gehoor gegeven aan de oproep van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) om rust en stabiliteit op terrein van de bekostiging van het sociaal domein en de verdeelmodellen. Er zijn als resultaat daarvan dan ook geen ingrijpende aanpassingen meer in de modellen doorgevoerd. Onderzoek naar invoering van een objectief verdeelmodel voor het Beschermd Wonen is in 2016 gestart. In 2016 vond de toedeling ervan nog grotendeels plaats op basis van historische gegevens.
In 2016 zijn nog geen afspraken gemaakt over de wijze waarop de integratie-uitkering sociaal domein vanaf 2018 in de reguliere verdeelmaatstaven van het fonds opgenomen gaat worden.
Overige algemene middelen
Algemene lijn
De in de begroting 2016 geraamde stel- en correctieposten zijn in de uitvoering vrij gevallen. De werkelijk opgetreden financiële effecten en/of verkregen revenuen zijn elders in de gemeentelijke exploitatie verantwoord. Bijzonder in dat verband zijn:
Verhoogde instroom asielzoekers
De in 2016 eveneens tijdelijke gereserveerde rijksmiddelen ter compensatie van de kosten van de verhoogde instroom van asielzoekers en statushouders zijn in 2016 slechts deels besteed. Het nog resterende deel is onderdeel van de budgetoverheveling 2016/2017.
Overige punten
De overige stelposten zijn in de realisatie vervallen. Het betreft posten voor het sluitend maken van de begroting 2016 en een aantal met het gemeentefonds samenhangende taakmutaties.